France

Le président de la République, ce fantôme des prétoires

Jean-Marie Pottier, mis à jour le 22.03.2017 à 6 h 02

En vingt années de polémiques politico-financières, l'idée de faire du chef de l'État un justiciable «ordinaire» n'a jamais abouti. Au point de parfois faire ressembler la campagne présidentielle à une course à l'immunité...

Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy (alors président de la République) et François Fillon lors d'une cérémonie aux Invalides, à Paris, le 12 mars 2008. PATRICK KOVARIK / AFP.

Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy (alors président de la République) et François Fillon lors d'une cérémonie aux Invalides, à Paris, le 12 mars 2008. PATRICK KOVARIK / AFP.

Les cas de Bruno Le Roux et François Fillon, tous deux épinglés pour une affaire d’emplois parlementaires de complaisance, ont souvent été comparés. L’un a démissionné, l’autre pas, mais il existe une autre différence importante entre les deux: là où le premier aurait dû, ministre de l'Intérieur ou non, affronter dans les prochaines semaines les suites de l’enquête ouverte par le Parquet national financier, le second pourrait voir celle dans laquelle il a été mis en examen gelée à la mi-mai s’il accède à la présidence de la République. Si les ministres sont en effet pénalement responsables devant les juridictions ordinaires des actes accomplis en dehors de leurs fonctions, le chef de l’État est lui intouchable civilement et pénalement pendant toute la durée de son mandat: l'article 67 de la Constitution précise qu'il «ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite».

Un article qui ne trouverait pas à s'appliquer qu'à François Fillon, récemment mis en examen pour détournement de fonds publics, complicité et recel de détournement de fonds publics, complicité et recel d’abus de bien sociaux et manquements aux obligations de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Plusieurs enquêtes sont en cours autour du Front national, avec des mises en examen dans l'entourage de Marine Le Pen. Si l'une de ces deux personnalités est élue le 7 mai, ces dossiers seront ralentis, voire gelés, pendant cinq ans, de même que ceux qui pourraient toucher un autre vainqueur. Et si Jean-Christophe Lagarde (UDI) a conseillé à François Fillon de «prendre l’engagement devant les Français de ne pas faire jouer l’immunité présidentielle», le député de Paris n'aura pas le choix: cette immunité s'impose aux juridictions.

«Permettre à des délinquants de s'installer au sommet de l'Etat pour y trouver un refuge commode»

Avant de devenir ce fantôme des prétoires, le président de la République a failli, bien involontairement, devenir un justiciable quasi-ordinaire. Mi-juin 1958, quand Michel Debré rédige un projet de Constitution pour la Ve République naissante, il en formule ainsi son article 68, encore incomplet: «Le Président de la République n’est responsable que dans le cas de haute trahison. Dans ce cas, il est mis en accusation par… et renvoyé devant la Haute Cour de justice.» À la réécriture, la lourde répétition «dans ce cas» saute et une précision est ajoutée... rendant paradoxalement l'ensemble plus flou:

«Le Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant; il est jugé par la Haute Cour de Justice.»

Certains juristes estiment alors possible pour des tribunaux ordinaires de poursuivre le chef de l'État pour des actes accomplis en dehors de ses fonctions. Lors de la campagne présidentielle de 1974, l'écologiste René Dumont assigne en justice le candidat Valéry Giscard d'Estaing pour affichage électoral illégal: quand arrive l'heure du procès, celui-ci est devenu le président Giscard d'Estaing mais l'audience n'est pas renvoyée, et le plaignant débouté sur le fond.

La une du quotidien Le Matin du 6 avril 1914, au lendemain de la déposition du président de la République dans l'affaire Caillaux (via Retronews).

C'est finalement le cortège d'affaires politico-financières de la présidence Chirac, et l'activisme d'une poignée d'hommes, qui va ébranler ce verrou présidentiel. En mai 2001, Arnaud Montebourg, jeune député PS qui estime que «la Constitution n'est pas faite pour permettre à des délinquants de s'installer au sommet de l'État pour y trouver un refuge commode», échoue à obtenir de ses confrères députés le renvoi de Jacques Chirac devant la Haute cour de justice. À la même époque, un militant écologiste parisien, Michel Breisacher, réclame à la justice l'audition du président de la République dans l'affaire des malversations d'une imprimerie municipale parisienne, la Sempap. Un juge d'instruction, Éric Halphen, convoque lui Chirac par courrier en tant que témoin dans le dossier des HLM de la ville de Paris. En octobre 2001, la Cour de cassation finit par trancher: le président de la République ne peut faire l'objet d'aucune poursuite pendant la durée de son mandat, immunité qui s'accompagne d'un gel du délai de prescription. Pourtant, en janvier 1999, le Conseil constitutionnel, présidé par un Roland Dumas lui-même pris dans une tempête judiciaire, avait statué qu'il pouvait être poursuivi pour des actes commis en dehors de ses fonctions, mais seulement par la Haute cour de justice...

«Le cas où le président de la République élu serait un voyou»

La question est devenue suffisamment embrouillée pour que Jacques Chirac, au début de son second mandat, confie au professeur de droit constitutionnel Pierre Avril le soin d'élaborer une réforme. Réforme hâtée avec lenteur, puisqu'elle ne sera finalement adoptée qu'en février 2007, trois mois avant son départ définitif de l'Élysée... Les parlementaires décident alors que le chef de l'État ne peut plus faire l'objet d'aucune poursuite durant son mandat, aussi bien pénale que civile, en faisant ainsi (on le vérifiera très vite avec Nicolas Sarkozy) le seul Français qui ne peut divorcer que par consentement mutuel! Une immunité étendue dont s'étonne alors l'ancien ministre de la Justice Robert Badinter:

«Pourquoi le propriétaire d’un immeuble ne pourrait-il obtenir en justice le règlement de loyers dus par son ancien locataire devenu président? Pourquoi l’enfant naturel du président de la République ne pourrait intenter contre lui pendant son mandat une action en recherche de paternité? Pourquoi l’épouse du président de la République ne pourrait-elle demander le divorce contre son mari adultère?»

En revanche, cette réforme prévoit que le président peut être destitué par le Parlement –et du même coup redevenir un justiciable ordinaire– «en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat». Une qualification très large, qui pourrait aussi bien s'appliquer à un président soupçonné d'avoir trahi la France au profit d'une puissance étrangère qu'à un président interpellé pour meurtre en flagrant délit... Ce que souligne à l'époque le sénateur UMP Jean-Jacques Hyest, aujourd'hui membre du Conseil constitutionnel, dans un dialogue savoureux dans l'hémicycle:

«Jean-Jacques Hyest. Le chef de l'État pourrait, par exemple, être destitué parce qu'il a souhaité mettre en œuvre l'article 16 de la Constitution alors que les conditions n'étaient pas réunies, ou parce qu'il a commis un délit ou un crime patent, avant ou après le début de son mandat. Cette hypothèse est improbable, mais certains souhaitent que tous les cas soient envisagés, y compris celui où le président de la République élu serait un voyou!
Henri de Raincourt. Oh!
Jean-Jacques Hyest. C'est absolument impossible!
Pascal Clément, ministre de la Justice. C'est improbable en effet!»

Pour fonder sa décision, le Parlement dispose des moyens d'ordinaire dévolus à une commission d'enquête parlementaire et doit voter la destitution à une majorité des deux tiers, dépassant les clivages partisans. «Cette révision n'a pas introduit de responsabilité politique: une majorité des deux tiers, ce n'est pas une responsabilité politique, estime Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l'université de Lille-2. Mais il ne s'agit pas non plus d'une responsabilité pénale: le Parlement ne juge pas, il est là pour apprécier si des faits sont considérés comme manifestement incompatibles avec l'exercice du mandat. C'est la responsabilité unique d'une institution unique.»

La loi organique permettant la mise en œuvre concrète de cette procédure de destitution a encore mis sept ans avant d'être adoptée, en novembre 2014. Elle a connu une première application avortée avec la tentative, en novembre dernier, du député LR Pierre Lellouche de lancer une procédure contre François Hollande dans l'affaire des informations confidentielles transmises aux auteurs du livre Un président ne devrait pas dire ça.

«La fonction doit être intouchable en raison des exigences de continuité de l'État»

Mais cette toilette constitutionnelle n'a pas mis fin au débat. Une partie de la classe politique considère toujours que le président de la République doit être un justiciable quasi-ordinaire. À gauche, le juge Éric de Montgolfier, conseiller pour la justice de Benoît Hamon, appelait récemment à «retirer l’immunité du chef de l’État». Les centristes, eux, avaient rejeté la réforme constitutionnelle de 2007, réclamant par la voix de Hervé Morin «une procédure judiciaire d’exception confiée à des magistrats insoupçonnables et extrêmement expérimentés, tout cela avec des garde-fous». Sollicité durant sa campagne victorieuse par le collectif Article 67, une organisation de juristes réclamant la fin de l'immunité présidentielle, François Hollande avait lui promis de faire en sorte que le président puisse être poursuivi pour les actes commis en dehors de l'exercice de ses fonctions, une «commission des requêtes» filtrant les poursuites pour éviter un harcèlement judiciaire. Une réforme que le PS avait déjà tenté, en vain, d'imposer en 2001.

Si la commission Jospin sur les institutions a effectivement repris cette idée en 2012, le gouvernement Ayrault n'a ensuite proposé que de mettre fin à l'immunité civile du président. Une demi-mesure qui laisse sceptiques certains juristes. «Je suis un fervent défenseur de l'intouchabilité du président de la République, parce que je pense que la fonction doit être intouchable en raison des exigences de continuité de l'État et de séparation des pouvoirs, explique Jean-Philippe Derosier. Y introduire la moindre brèche, c'est entrouvrir une porte énorme à un individu ou à un juge plus ou moins bien intentionné, alimentés par des politiques, par des journalistes… La responsabilité civile aussi est dangereuse à mon sens, car n'importe quel individu pourrait par exemple s'estimer lésé par des propos du chef de l'État.»

Cette initiative a été enterrée quand le gouvernement s'est rendu compte que, sur ce sujet comme sur d'autres, il n'avait pas de majorité pour une révision constitutionnelle. Retour à la case départ, donc, et à la situation qui prévaut depuis 2007. Et le changement ne semble pas pour maintenant puisqu'une évolution d'ampleur supposerait un compromis entre deux camps opposés, avançant chacun des arguments pertinents. D'un côté, celui du président-incarnation de la France: «Sous la Ve République, le Président de la République est non seulement “l'homme de la nation”, comme disait superbement le général de Gaulle, mais aussi le représentant de la France à l'étranger, estimait ainsi Robert Badinter en 2007. Il faut donc que le Président de la République, lorsqu'il incarne la République, soit à l'abri de toute poursuite pénale, car un président poursuivi est un président affaibli.» De l'autre, le camp du président «citoyen» ou «normal», au milieu des siens: «Le problème de la Ve République est que, si l'on considère que le président de la République est la clef de voûte du système, ses partisans veulent qu'ils bénéficient d'une tranquillité absolue. Cela nous semble peu conforme aux exigences de l'époque et cela nous semble aussi poser problème au regard de la Cour européenne des droits de l'homme, comme on l'a vu dans l'affaire du compte bancaire de Sarkozy», déplore un des animateurs du collectif Article 67, l'avocat Philippe Gonzalez de Gaspard, en faisant référence à une plainte déposée à l'automne 2008 par l'ancien président après la découverte du piratage de son compte.

«Si chacun peut l'accuser, dès lors le roi se trouve dans la dépendance de tous. Qu'est-ce qu'un pouvoir suprême qui dépend de chaque individu, qui dépend du tribunal qui le jugera?» Signée d'un député noble, Adrien Duport, la phrase date de la fin du règne de Louis XVI, ce roi qui fut jugé une fois qu'il ne fut plus roi. Deux siècles plus tard, la France s'apprête encore à accorder à ce «pouvoir suprême» une tranquillité temporaire. Quitte à devoir ensuite juger, comme cela fut le cas avec Jacques Chirac en 2011, un politique en son crépuscule.

Jean-Marie Pottier
Jean-Marie Pottier (918 articles)
Rédacteur en chef, responsable de la newsletter politique «Le Jour d'après». Auteur de «Indie Pop 1979-1997» et «Ground Zero. Une histoire musicale du 11-Septembre» (Le Mot et le Reste).