Economie

Dessine-moi une Europe à géométrie variable

Gilles Bridier, mis à jour le 09.03.2017 à 16 h 24

Pour relancer la construction européenne, l'idée d'une Europe à plusieurs vitesses fait son chemin. Mais dans quels secteurs et comment pourrait-elle concrètement s'appliquer?

Une manifestante maquillée pour la «Marche pour l'Europe», organisée le 2 juillet 2016 à Londres après le vote des Britanniques en faveur du Brexit. 
NIKLAS HALLE'N / AFP

Une manifestante maquillée pour la «Marche pour l'Europe», organisée le 2 juillet 2016 à Londres après le vote des Britanniques en faveur du Brexit. NIKLAS HALLE'N / AFP

A quoi ressemblerait une Europe à plusieurs vitesses? En privilégiant cette hypothèse au sommet de Versailles du 6 mars dernier pour tenter  d’insuffler une nouvelle dynamique à la construction européenne,  les dirigeants de quatre pays de l’Union (dont trois des fondateurs de la Communauté européenne) n’ont pas encore relancé le processus, au point mort soixante ans après la signature du traité de Rome.

Car cette Europe «différenciée», selon le terme retenu à Versailles, existe déjà! L’euro auquel participent 19 pays sur 27 (hors Royaume-Uni), et l’espace Schengen qui rassemble 22 pays de l’Union (plus 4 pays associés), ont déjà créé une Europe à plusieurs vitesses dans la mesure où certains membres ont choisi de rester à l’extérieur de ces constructions collectives.  

Le principe des coopérations renforcées a d’ailleurs été introduit dès 1997 dans le traité d’Amsterdam, pour permettre aux membres les plus volontaristes de l’Union de consolider leurs liens dans certains secteurs avant que d’autres moins ambitieux ne les rejoignent. Les quatre dirigeants européens ont donc enfoncé une porte ouverte. 

Au cours des dernières années, François Hollande a d’ailleurs eu l’occasion à plusieurs reprises de se prononcer en faveur d’une Europe à géométrie variable, notamment depuis Londres lorsqu’il tentait de trouver des solutions pour inciter la Grande-Bretagne à demeurer dans le giron de l’Union. Angela Merkel, aujourd’hui convertie, a également signifié son intérêt pour cette formule, tout comme le président de la Commission européenne Jean-Claude Junker pour surmonter les blocages actuels.

Mais même si le sommet de Versailles n’a pas ouvert d’horizons nouveaux et si les conclusions des quatre dirigeants sont relativement démonétisées du fait de la perte d’influence de responsables sur le départ comme François Hollande ou en situation difficile comme Angela Merkel, la réactualisation de ce principe intervient à un moment charnière pour l’avenir de l’Europe dans certains secteurs.

Les Etats veulent-ils aller plus loin pour sauver l’Union? C’est toute la question. Et en se focalisant sur ce sujet, les quatre dirigeants à Versailles ont voulu mettre les Etats face à leurs responsabilités, ceux qui pourraient former une avant-garde comme la France et l’Allemagne mais restent dans le peloton, et ceux comme la Pologne qui voient d’un mauvais œil toute tentative d’échappée pour ne pas apparaître eux-mêmes comme des membres de seconde zone.

L’Europe de la défense, une urgence nouvelle

Alors que le parapluie américain dans le cadre de l’Otan menace de se refermer, le dossier de l’Europe de la défense doit être rouvert. L’Eurocorps créé en 1992 est opérationnel depuis 1995. Il est composé de forces issues de cinq pays: la France, l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne et le Luxembourg, rejoints par la Pologne en 2016. D’autres pays comme la Grèce et l’Italie sont associés. Cette structure s’appuie sur la brigade franco-allemande qui lui est antérieure. Mais avec un gros millier d’hommes après plus de vingt ans d’exercice, cet embryon d’armée ne peut prétendre à représenter ce que devrait devenir une Europe de la défense.

Tout reste à faire en ce domaine, ce qui implique d’accepter des abandons de souveraineté au niveau des états-majors pour que tous les pays membres soient parties prenantes au commandement. C’est un point sensible, et notamment pour la France jalouse de ses prérogatives compte tenu de son implication sur les théâtres d’intervention.

Certes, il existe aussi une clause d’assistance mutuelle dans les traités européens. Elle prévoit que «au cas où un Etat membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir»

Mais dans le contexte géostratégique de réarmement des grandes puissances,  de désengagement des Etats-Unis pour des conflits qui ne les concerneraient pas directement, et face aux ambitions de la Russie manifestées aussi bien en Géorgie qu’en Ukraine,  la sécurité européenne assurée aujourd’hui par l’Otan doit se réinventer pour ne plus autant dépendre de soutiens extérieurs. Et pour que quiconque aspire à une protection européenne y participe effectivement.

L’Eurocorps n’est pas une réponse adaptée; même pas le début d’une réponse. Il est, de ce point de vue, à l’image de l’Agence européenne de défense qui n’est jamais parvenue à développer des programmes d’armement européens, bien que tous les membres vantent les méritent d’une coopération. Pour autant, une avant-garde de pays va devoir prendre ses responsabilités. En outre, malgré le Brexit, une Europe de la Défense devra trouver les moyens d’intégrer le Royaume-Uni, déjà engagé avec la France dans des accords bilatéraux dont le dernier ne remonte qu’à 2010.

L’Europe fiscale, un retour aux sources

L’harmonisation fiscale, inscrite dans le traité de Rome de 1957 et sur laquelle l’idéal européen achoppe, pourrait faire également l’objet d’une coordination renforcée. Depuis 60 ans, le traitement de la fiscalité a privilégié la concurrence sur l’harmonisation. On n’en parle même plus depuis 1992, lorsqu’un conseil des ministres des finances (Ecofin) décida que «l’harmonisation des régimes fiscaux des Etats membres, et notamment de la fiscalité directe, n’est pas une condition nécessaire à l’achèvement du marché intérieur».  

Les responsables politiques se rabattirent  sur le concept de convergence pour tenter de camoufler ce recul par rapport aux objectifs de l’origine. Peine perdue. On connaît la suite, et la priorité donnée à la concurrence fiscale pour attirer les entreprises et les placements financiers. Et comme toute décision dans ce domaine doit être prise à l’unanimité, aucune avancée qui aurait pu nuire à des intérêts nationaux ne fut évidemment possible.

Pour relancer le principe de coopération, l’idée d’un serpent fiscal européen s’est construite, à l’intérieur duquel les taux des pays membres devraient se tenir, selon le modèle qui prévalu avec le serpent monétaire européen qui déboucha sur la monnaie unique. Mais impossible, bien sûr, d’obtenir une unanimité à 28 ou 27 lorsque, par exemple, l’Irlande pratique une fiscalité sur les entreprises près de trois fois plus basse que la France.

Le choix d’une coopération renforcée a alors émergé dans certains discours, accentué par la nécessité de relancer le processus européen après le Brexit. L’ancien ministre de l’Economie Pierre Moscovici, devenu commissaire européen, a défendu cette hypothèse avant même le vote des électeurs britanniques, en privilégiant l’instauration d’une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS).  

Mais la mise en place d’une Europe fiscale à plusieurs vitesses qui ne lèse pas ses membres est fort complexe à réaliser: le blocage depuis près de cinq ans du projet de taxe sur les transactions financières (TTF), qui devrait faire l’objet d’une coopération renforcée, en fait la démonstration. 

L’Europe sociale, contre le risque d’implosion

S’il s’agit de sauver la construction européenne, un autre dossier semble prioritaire: celui de l’Europe sociale, pour que l’Union ne soit plus perçue comme un espace de nivellement par le bas d’ailleurs totalement contraire au dessein originel qui prônait «l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d'œuvre.»

Or, comme le Brexit l’a montré, les conditions dans lesquelles s’opèrent les embauches de travailleurs détachés et les délocalisations vers les pays de l’Union à main d’œuvre bon marché détournent les citoyens de l’idéal européen et font le miel des adversaires de l’Union qui prônent un retour sur soi.

Une relance de l’idée européenne implique que l’Union ne se construise pas contre une partie de ses citoyens. Les Etats qui refuseraient toute avancée vers une Europe sociale plus harmonieuse pour laisser miroiter aux entreprises des avantages de compétitivité si elles embauchent sur leur territoire, creuseraient la tombe de l’Europe. En lançant un appel à l’Europe sociale, Jacques Delors, ancien président de la Commission de l’Union européenne, pose la question de son avenir: «Quel est l'intérêt d'être dans une Union où il n'y a ni solidarité, ni réciprocité?» 

«Quel est l'intérêt d'être dans une Union où il n'y a ni solidarité, ni réciprocité?» 

Jacques Delors

 

De nouvelles dispositions doivent être appliquées pour contrer le dumping social, comme par exemple l’obligation de verser une rémunération identique pour un même travail effectué au même endroit. Toutefois, certains pays à bas coûts qui profitent des conditions actuelles s’y opposent, prenant le risque de voir l’Union imploser, et les avantages qu’ils en tirent disparaître. Mais au cas où des compromis ne pourraient émerger à 27, on pourrait alors imaginer que des coopérations renforcées voient le jour…  

Sécurité, migrations, énergie: d’autres voies pour les coopérations renforcées

Au titre de la sécurité et particulièrement depuis la montée du risque terroriste, l’Union européenne doit impérativement resserrer les liens en matière de police et de justice. De récents évènements, comme les attentats en France, en Belgique ou en Allemagne, ont montré que l’efficacité de la lutte antiterroriste passe par une coordination internationale toujours plus étroite.

Avec la montée du risque, les coopérations tant policières que judiciaires ont été renforcées. Des structures sont déjà en place, avec Europol et Eurojust. Elles ont, selon le bilan qu’en tire la Fondation Robert Schuman, fait la démonstration d’une «plus-value» européenne. Toutefois, le temps perdu par l’Europe dans la mise en place d’un fichier sur les passagers aériens, montre que des coopérations plus étroites devraient aussi être envisagées pour rendre plus réactifs les pays qui y participeraient.

- L’Union européenne doit également se doter d’une politique en matière d’immigration pour ne pas retomber dans les errements dont elle a fait preuve à l’occasion de la dernière crise migratoire. La perspective d’un afflux prochain de réfugiés climatiques impose d’aller plus loin sur le sujet que la création en 2016 de la nouvelle agence Frontex pour la surveillance des côtes et des frontières.

L’échec patent de la précédente agence Frontex, qui fut opérationnelle pendant onze années, démontre qu’une politique migratoire ne peut se résumer à une fonction de police. Ni s’accommoder d’une mosaïque de politiques nationales non coordonnées dans un espace ouvert. Le triste spectacle d’une négociation à Bruxelles sur des quotas d’immigrés a donné une image pitoyable de l’Europe totalement incompatible avec ses buts humanitaires.

Mais compte tenu des options radicalement opposées de pays comme la Hongrie (qui rétablit une réglementation contraire au droit européen) d’une part et l’Allemagne d’autre part, et de la pression de partis d’extrême-droite européens qui pourraient remettre en question les traditions d’accueil dans certains pays, on peut imaginer que la politique d’immigration en question fasse l’objet d’un accord resserré entre un nombre restreint de pays de l’Union, éventuellement dans le cadre d’une renégociation de l’accord de Schengen lui-même résultat d’une coopération renforcée.

- Enfin, d’autres coopérations renforcées pourraient aussi être créées dans l’énergie, après le constat de l’échec d’une Europe de l’énergie à cause du manque de projections à  long terme, de l’absence de stratégie commune et des dysfonctionnements du marché de l’électricité.

L’idée d’une coopération renforcée n’est d’ailleurs pas nouvelle. Constatant que «les solutions nationales adoptées par les Etats membres se sont révélées inadéquates par rapport à cette question et ont augmenté le risque de réponses divergentes voire conflictuelles aux défis communs», Jacques Delors avait formulé cette hypothèse en 2010.

Les tensions entre l’Europe et la Russie à l’occasion de la crise ukrainienne, sur fond d’approvisionnement en gaz  et l’instabilité géopolitique des pays producteurs de pétrole au Proche-Orient, montrent qu’une approche collective de la politique énergétique est impérative pour réduire la dépendance de chaque membre aux pays tiers, notamment par le développement des énergies renouvelables. Quitte à ce qu’un groupe de pays anticipe des solutions communes.

Gilles Bridier
Gilles Bridier (663 articles)
Journaliste
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